李某与东营市公安局交通警察支队行政允诺二审行政判决书

山东省东营市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2013）东行终字第21号

上诉人（一审原告）：李某。

被上诉人（一审被告）：东营市公安局交通警察支队。住所地：东营市黄河路**。

法定代表人：周海林，支队长。

委托代理人：刘海东，东营市康元法律服务所法律工作者。

委托代理人：刘宝，东营市公安局交通警察支法制信访科科长。

原告李某诉被告东营市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）行政允诺一案，东营市东营区人民法院于2013年7月2日作出（2013）东行初字第28号行政判决，李某不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李某，被上诉人市交警支队委托代理人的刘海东、刘宝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明，2008年6月27日，东营市公安局交通巡逻警察支队（现更名为市交警支队）制定了《东营市公安局交巡警支队道路交通违法行为举报奖励办法》（东公交（2008）97号）（以下简称东公交（2008）97号文件）。

2009年3月26日，东营市公安局交通巡逻警察支队对上述举报奖励办法进行修订，制定《东营市公安局交警支队道路交通违法行为举报奖励办法》（东公交（2009）27号）（以下简称东公交（2009）27号文件），重新设定了奖励条件，并将东公交（2008）97号文件规定的奖励办法废止。

2013年4月，李某向市交警支队直属一大队举报涉嫌交通违法行为14余万起，包括：逆向行驶、机动车走非机动车道和闯红灯等。李某称系于2010年12月至2011年5月在东营市府前街西首用高清索尼相机按照公安部向社会公布的交通违法图像摄取技术标准规范拍摄的照片。市交警支队直属一大队于2013年4月18日向李某出具关于交通违法举报不予受理的告知说明：李某提供的部分车辆涉嫌交通违法的举报，经核实不属于东公交（2009）27号文件奖励办法的受理范围，经研究不予受理。为此，李某以被告违背承诺，拒不兑现举报奖金为由，提起行政诉讼，要求被告履行行政允诺义务，兑现交通违法举报奖金2520万元。

一审法院认为，2008年6月27日，市交警支队制定了东公交（2008）97号文件，该奖励办法在实施过程中，根据实施情况市交警支队于2009年3月26日制定（2009）27号奖励办法，重新设定了奖励条件，并将（2008）97号奖励办法废止。2013年4月李某向市交警支队举报了涉嫌交通违法行为的照片及影像资料，李某称系其于2010年12月至2011年5月拍摄，举报的交通违法行为包括：逆向行驶、机动车走非机动车道、闯红灯等，经查，李某的举报不符合（2009）27号奖励办法设定的奖励条件，故对其要求市交警支队依法兑现交通违法举报奖金2520万元的主张，不予支持。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决：驳回原告李某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李某承担。

上诉人李某不服一审判决，上诉称：1、一审法院要求被上诉人按照《东营市公安局交警支队道路交通违法行为举报奖励办法》东公交（2009）27号文件对上诉人的举报履行允诺义务，无任何法律依据。2、一审法院违反行政诉讼法证据采信规则，违法采信东公交（2009）27号并用于案件定性。3、行政案件审查的重点是被上诉人作出的具体行政行为是否具有合法性，被上诉人由于举证程序已经存在违法在先的事实，其作出的具体行政行为不具有合法性，应当承担由此带来的败诉后果。本案作为行政允诺案，被上诉人作为行政主体，应当按照通过《鲁中晨报》向社会发布的东公交（2008）97号文件，继续履行法定允诺义务。由于被上诉人明确表示对上诉人的举报行为拒绝兑现奖金，根据法律规定，被上诉人必须向法庭提交相关法律法规予以举证，由法院审查其合法性然后裁决。对被上诉人不提供或无正当理由逾期提供证据的，应视为被诉具体行政行为没有证据、依据。因此按照行政案件先程序后实体的司法审查原则，因被上诉人未在举证期限内提供相应证据和规范性文件，本案应视为被上诉人程序违法，法院无需再对实体进行审查，就可认定被上诉人不履行允诺义务不合法。请求二审法院：撤销一审判决，并判决被上诉人按照向社会公布的东公交（2008）97号文件的规定，履行奖励义务，限期给付举报人举报奖金2520万元。

在二审期间，上诉人放弃部分诉讼请求，请求判令被上诉人按照上诉人举报的14万次违法事实，每次20元，共计280万元支付奖金。

被上诉人辩称：1、一审法院审判程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。2、上诉人与被上诉人不存在行政允诺的关系。上诉人主张的有奖举报新闻不是被上诉人以自己名义对外公布的奖励文件，不能客观反映被上诉人想要实施的具体行政行为，被上诉人也没有授权或委托他人对社会全文公布奖励文件，不具有对世性特点。对外不产生行政允诺的法律效力，故该新闻报道不属于公开发布有奖举报的悬赏广告。3、上诉人未能完成被上诉人规定的举报重大违法行为的义务，上诉人以获利为目的，违背了设立奖励的初衷。上诉人举报的违法行为经被上诉人查证不符合奖励办法的受理规定，上诉人关于只要举报违法行为就应当受到奖励的观点是对该奖励办法的曲解，该奖励办法设立的初衷是加强交通管理，鼓励社会监督，及时发现交通隐患，减少交通事故，达到保障市民人身财产安全的目的。而上诉人的举报以获利为目的，违背了设立奖励的初衷，因此被上诉人可以据此不予受理。4、被上诉人的两份奖励文件同为内部文件具有同等法律效力。上诉人称东公交（2009）27号文件系被上诉人内部文件未向社会公布，但是东公交（2008）97号文件同为内部文件均未向社会发布全文公告，两份文件具有同等法律效力，且东公交（2009）27号文件已在被上诉人网站公布。5、上诉人采用专业移动测速设备拍照不符合规定，且已超过规定时限。依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》的规定，上诉人作为非交通警察无权操作移动测速设备，更无权利用移动测速设备收集、固定违法行为证据，并且上诉人由于迟延举报导致违法行为难以查证，即使查证后由于超出处罚时效而无法作出相应处罚，也就失去了举报的意义。

二审中双方均未提交新的证据。对于上诉人主张的被上诉人在法定举证期限内未将东公交（2009）27号文件提交法院应认定被诉具体行政行为没有相应证据的问题，本院认为，东公交（2009）27号文件作为规范性文件，并不属于证据，不应适用证据规则，如果否定东公交（2009）27号文件，那么上诉人主张的行政允诺也就失去了基础，另外，该东公交（2009）27号文件对于查清本案双方当事人是否存在行政允诺关系这一争议焦点具有必要性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。因此，对于上诉人该项主张本院不予认可，对于东公交（2009）27号文件本院予以采纳。

二审另查明，上诉人提起本案诉讼时，上诉人举报的约14余万涉嫌交通违法行为拍摄的照片资料，自己已全部丢失且未留存备份。被上诉人对上诉人的举报行为作出不予受理决定后，已将存有全部资料的移动存储介质退还给上诉人，未留存该举报资料。

其他二审查明的事实与一审一致。

本院认为，关于上诉人是否基于被上诉人作出的东公交（2008）97号文件而两者形成行政允诺关系的问题。行政允诺行为是行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出并承诺相对人实施某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。被上诉人于2008年6月27日作出《东营市公安局交巡警支队道路交通违法行为举报奖励办法》（东公交（2008）97号），其中第十三条载明：各交巡警大队要积极开展宣传工作，把接受举报的内容和举报电话号码等印制成卡片、宣传单广泛发放，达到家喻户晓，人人皆知，形成浓厚的舆论氛围。对举报查实的交通违法行为，要在媒体上进行公开曝光，大力营造严管态势，维护良好的道路交通秩序，预防重特大交通事故的发生；第十五条载明：本办法自公布之日起实施。举报电话：833****。该奖励办法作出后，2008年7月10日《鲁中晨报》以《市民见到交通违法可举报》为题对该奖励办法的主要内容进行了报道，且上诉人提交的被上诉人宣传科科长刘某的录音答复说：交管科具体负责办这个事，我们宣传科只负责登出来。综合以上证据可以看出，被上诉人在东公交（2008）97号举报奖励办法出台后，为了让公众知悉，通过一定的渠道进行了宣传，因此被上诉人作出的东公交（2008）97号文件符合向不特定相对人发出的行政允诺行为的法律特征。虽然被上诉人随后又制定下发了东公交（2009）27号文件，将原来的东公交（2008）97号文件废止，但是被上诉人并没有以相应的形式向社会公开。东公交（2008）97号文件规定的举报奖励办法被新的奖励办法废止和替代，属于对行政允诺行为的变更，其修订内容应该以一定方式向不特定人公示，否则行政相对人并不必然知晓，因此原来基于被上诉人向社会公开的东公交（2008）97号文件形成的与上诉人的行政允诺关系仍然成立，上诉人基于对东公交（2008）97号举报奖励办法的信赖利益应予保护。故被上诉人提出的不存在行政允诺关系的抗辩理由不能成立，本院不予支持。

关于上诉人请求被上诉人兑现交通违法举报奖金2520万元是否有事实证据的问题。经庭审调查，上诉人曾要求被上诉人向其兑现举报奖励，被上诉人审查后决定不予受理并将硬盘资料退回了上诉人李某。但上诉人不慎将该硬盘丢失，在提起本案诉讼时就没有提供证明其举报约14余万涉嫌交通违法行为拍摄的照片资料，被上诉人处也未留存该资料备份。对此，本院认为，上诉人对自己所举报的交通违章行为是否符合被上诉人行政允诺的条件承担举证责任，在被上诉人决定不予受理并将举报材料退回上诉人后，被上诉人即不再具有保存该举报材料的义务，上诉人为了继续主张权利应该妥善保管该硬盘，现因其自身原因导致该硬盘丢失，致使其不能对自己的主张举证证明，依法应承担举证不能的法律后果。对于上诉人认为被上诉人应按照《公安机关办理行政案件程序规定》保存举报证据，否则在没有证据的前提下应由被上诉人直接向其兑现奖金的主张，本院认为，从公安部制定该规定的目的看，保存证据主要是保证公安机关对已经受理案件的进一步调查、核实，而本案被上诉人作出不予受理决定后认为其行政行为已经终结，即把保存证据的硬盘退回上诉人保管并无不当，该证据的保管义务当然转为由上诉人承担，且上诉人为通过诉讼途径主张自己权利更应保存证据，因此上诉人认为应当由被上诉人保管证据的理由不能成立。上诉人举报的交通违法行为及相应照片，在未经公安机关交通管理部门查证属实的情况下，并不能直接作为认定被举报人存在交通违法行为的证据，即只有经查实的举报，才符合兑现行政允诺的条件，因此上诉人认为在证据丢失情况下应由被上诉人直接兑现举报奖金的主张于法无据，本院不予支持。

综上，上诉人与被上诉人就本案诉争事实构成行政允诺关系，因为上诉人的举报材料已经丢失，上诉人所请求的事项已无从查实，故其请求被上诉人兑现举报奖金的诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，理由不当，但结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李某负担。

本判决为终审判决。

审判长　　蒋建功

审判员　　邵金芳

审判员　　晋　军

二〇一四年十二月十七日

书记员　　赵　岩

来源：刑事法律事务

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